*Muziek speelt*
Dames en heren, welkom bij de tweede Scheltema-lezing. Het is
een eer om deze lezing te mogen geven en om in de voetsporen
te treden van de echte Michiel Scheltema die vorig jaar de eerste
Scheltema-lezing heeft gegeven. En die eer is voor mij extra groot
omdat ik als lid van de WRR het heel mooi vindt om in zijn
voetsporen te treden, want hij was ooit voorzitter van de WRR.
Sterker nog, in het oude gebouw van de WRR was er zelfs
een Scheltema-zaal. We zitten nu in het nieuwe gebouw van de WRR,
althans het huidige gebouw. Daar hebben we geen Scheltema-zaal,
deze opname wordt gemaakt in de Academie-zaal. En daaruit blijkt al
gelijk dat u geen echte lezing krijgt.
Vanwege de covid-omstandigheden kan ik u niet in levende lijve
toespreken. Het wordt niet zozeer in Scheltema-lezing, maar vooral
een Scheltema-video en het thema van deze lezing is het doenvermogen
van de wetgever. Drie jaar geleden in 2017, heeft de WRR het rapport
'weten is nog geen doen' uitgebracht waarin we pleiten
voor een meer realistisch beeld in wetgeving en beleid van de burger.
Dat rapport heeft veel losgemaakt in Den Haag. Het is, zoals wij dat
bij de WRR zeggen, goed geland. Op tal van plekken wordt er nu
gesproken over doenvermogen, maar we zien ook dat daarnaar handelen
nog niet zo eenvoudig is. Het is wel makkelijk om over doenvermogen
te spreken, maar het doenvermogen en doenvermogentoetsen
in de praktijk brengen, is nog een tweede. En wat ik daarom vandaag
wilt doen met u is een soort gedachtenexperiment. We zien dat
'weten is nog geen doen' in feite ook geldt voor de wetgever.
De wetgever weet wel dat doenvermogen belangrijk is,
maar het doen van doenlijkheid is nog een tweede. En in dat
gedachtenexperiment wil ik daarom de gedragswetenschappelijke
inzichten uit het rapport, wil ik toepassen op het werk van
de wetgever. En daarbij concentreer ik me in het bijzonder op het werk
van beleidsambtenaren en wetgevingsjuristen. Want zij zijn
immers ook mensen met temperamenten, met overtuigingen,
met meer of ook wel met minder doenvermogen en wat minder
zelfcontroles. En wat ik vandaag wil doen is kijken of de analyses
uit dat rapport ook kunnen helpen om wetgevingsjuristen verder
te brengen in het organiseren van doenvermogentoetsen en in het meer
doenlijk maken van wetgeving. Ik ga dat op de volgende manier doen.
Ik zal eerst even kort nog even de kern van dat rapport 'weten is nog
geen doen' neerzetten, dan ga ik in op de stress en de lastige
omstandigheden die kunnen maken dat wetgevingsjuristen soms minder
gelegenheid hebben om aandacht te besteden aan doenlijkheid. En als
laatste geef ik een aantal suggesties en tips die hopelijk
kunnen helpen om die doenlijkheid van de wetgeving te vergroten
in de toekomst. Voor deze lezing heb ik ook gesproken met twee
experts op het gebied van wetgeving, Jacomien Zevenbergen
en Luc Verhey, en u zult ze ook af en toe in deze video zien
terugkomen. Waar ging ons rapport ook weer over? De kern van
ons betoog was dat mensen niet alleen te maken hebben met grenzen
aan hun denkvermogen, maar dat mensen ook te maken hebben met
beperkingen aan hun doenvermogen. Mensen weten wel vaak wat
verstandig is, maar dat betekent niet altijd dat ze daar naar
handelen. Want dat vraagt vaak dat ze in actie komen, dat ze om kunnen
gaan met verleidingen, dat ze tegenstellingen het hoofd kunnen
bieden. En lang niet iedereen is daar altijd toe in staat. We weten
bijvoorbeeld als mensen veel stress ervaren door schulden
of omdat ze life events meemaken zoals verlies van baan of verlies
van een partner, dan loopt dat doenvermogen sterk terug.
En wij zeggen daarom ook dat de wetgever daar rekening mee moeten
houden. We zien dat de wetgever toch vaak uitgaat van een rationeel
model. Wat erop neerkomt dat: eerst leg je uit hoe het zit
en dan vervolgens leg je boetes op of je geeft beloningen,
maar het zijn meestal toch vooral boetes, en dat zijn de twee knoppen
waar je aan draait. En wie niet horen wil die moet voelen. En wat
wij zeggen: zo werkt het niet in het echt. De overheid moet veel
meer een realistisch model hanteren, waarbij de overheid ook
aandacht heeft voor beperking van de mentale lasten. Voor het feit
dat burgers vaak zoveel mentale druk en stress ervaren, dat ze niet
altijd doen waarvan ze wel weten dat het misschien toch verstandig
is. En wat we ook hebben gezegd in het rapport: dit betekent ook dat
de overheid niet altijd er vanuit moet gaan dat alles wat de wetgever
voorschrijft ook daadwerkelijk gaat werken. Het is verstandig om van
tevoren, wat wij hebben genoemd, een doenvermogentoets te doen.
En voordat je wetgeving uit de Tweede Kamer stuurt of naar de Raad
van State, dat je al nagaat of die wetgeving ook doenlijk is
voor burgers. En dat je nagaat of er niet te veel handelingen
in zitten of niet te veel acties worden gevraagd en dat gewone
burgers onder gewone omstandigheden in staat zijn om datgene te doen
omdat de wetgever van hun vraagt. Zoals ik zojuist zij is,
onze boodschap heel mooi geland in Den Haag en is er heel veel
aandacht voor doenvermogen in allerlei beleidsstukken en daarbij
heeft ook de toeslagaffaire heeft daar natuurlijk ook een belangrijke
rol bij gespeeld. Maar wat we tegelijkertijd ook zien, is dat
het toch wel de nodige handelingsverlegenheid is bij
wetgevingsjuristen over hoe je zo'n doenvermogentoets nou precies moet
doen. Dus jij bent als staatsraad betrokken bij wetgevingsadvies bij
de Raad van State en je hebt je ook bezig gehouden met met dat
doenvermogen. Wat is jouw beeld op dit moment van de landing van dat
idee van doenvanmorgen in de wetgevingspraktijk. Nou,
het rapport is uitstekend geland. Het gedachtegoed spreekt enorm aan,
zeker ook bij ons. Maar de vraag is nu natuurlijk: hoe gaan
we het implementeren in de dagelijkse praktijk. En daar hebben
we pas nog uitvoerig over gesproken. En ja, de vraag is nu:
hoe krijgen we het ook in de praktijk gerealiseerd en daar
zitten we nu middenin. We zien bijvoorbeeld dat er dan vaak
in memories van Toelichting wordt verwezen dat er aandacht is besteed
aan begrijpelijke taal. Of dat er speciaal voor digibeten extra
voorzieningen zijn getroffen. Nou is daar op zich natuurlijk niks mis
mee, maar dat zijn dan typisch dingen die te maken hebben met
het denkvermogen, met de cognitive kant van de zaak. Het gaat
om begrijpelijkheid, bij doenvermogen gaat het nou juist
om de vraag: kun je het uitvoeren? Wat we ook bijvoorbeeld zien is dat
er ruimte is voor internetconsultaties of dat men
botsproeven doet, zoals bij de Omgevingswet. Ook daarvoor geldt:
niks mis mee, heel belangrijk bij het ontwerpen van wetgeving,
maar we zien juist dat mensen met veel doenvermogen, de burgers
en bedrijven die veel doenvermogen hebben, die zitten aan tafel bij
die internetconsultaties, of die doen mee aan die botsproeven.
Waar het ons om gaat is nou juist dat je een doenvermogentoets doet,
waarbij je nagaat of gewone burgers met gewone, vaak ook beperkte
vermogens tot zelfcontrole, in staat zijn om de wetgeving uit
te voeren en dat je hun mentale lasten in kaart brengt.
Mensen hebben toch vaak het idee van: om aan te sluiten op dat
doenvermogen is het belangrijk om het allemaal nog een keer goed uit
te leggen. En dat is eigenlijk nou net niet wat dat doenvermogen is,
want dat doenmogen gaat niet zozeer over dat mensen het snappen,
maar het gaat over of mensen het ook kunnen doen. Of ze ook echt uit
de voeten kunnen met al die voorschriften, of met die
verplichtingen waar ze zich aan moeten houden, en dat is eigenlijk
een hele andere vaardigheid. Kortom, beleidsmakers
en wetgevingsjuristen weten inmiddels wel dat je rekening moet
houden met de grenzen aan het doenvermogen van burgers.
Maar ze doen het niet altijd. Voor wetgevingsjuristen geldt, net als
voor gewone burgers: weten is nog geen doen. Laten we daarom die
gedragswetenschappelijke analyse, die we in het rapport op gewone
burgers hebben toegepast, ook eens toepassen op wetgevingsjuristen.
Dat zijn ook immers mensen van vlees en bloed die te maken kunnen
hebben met stress, waardoor het moeilijker wordt om je goede
voornemens ook daadwerkelijk uit te voeren. Of die het moeilijk maakt
om allerlei verleidingen te weerstaan en toch weer niet
te vervallen in de oude reflexen. Laat ik een paar voorbeelden geven:
wetgevingsjuristen hebben bijvoorbeeld vaak te maken met
forse politieke druk. Wanneer er bijvoorbeeld,
vanwege coalitieonderhandelingen, of omdat er in de Tweede Kamer
een meerderheid moet worden gevonden, op het laatste moment nog
van alles moet worden aangepast in de wetgeving. Ze hebben ook
te maken met het feit dat ze vaak pas laat in het proces zitten.
Wanneer de kaarten vaak al zijn geschud en wanneer het heel
moeilijk is om eigenlijk een beetje tegen de bierkaai te vechten
en toch nog veranderingen aan te brengen. Denk bijvoorbeeld ook aan
de situatie dat er een mondelinge behandeling is in de Kamer.
Wanneer er opeens allerlei amendementen op tafel komen.
Zie dan maar eens even het doenvermogen op te brengen
om toch hier aandacht voor te vragen. En ze hebben ook vaak
te maken met een cumulatie van lasten, net als gewone burgers.
Ook wetgevingsjuristen moeten aan allerlei eisen voldoen. Het IAK
bijvoorbeeld: het integraal afwegingskader, vraagt van hen dat
ze aandacht besteden aan hun financieel-economische toets,
aan de juridische toets dat ze op tal van momenten in dat
wetgevingsproces allerlei vinkjes en kruisjes zetten. Er worden
regeerakkoorden afgesloten, sommige mensen zeggen, we zouden eigenlijk
een soort uitvoeringstoets moeten hebben op regeerakkoorden. Ik denk
dat dat een heel goed idee is. Om te kijken, nou, ja, wat is
uitvoerbaar? Daar zou je het doenvermogen ook in kunnen
betrekken. Maar ja, in een kabinetsformatie dat voor elkaar
krijgen, dat is een hele klus. Hoe zouden we er nou voor kunnen zorgen
dat beleidsmakers en wetgevingsjuristen meer aandacht
besteden aan die doenlijkheid van beleid en wetgeving? Dat kun
je natuurlijk doen door voorlichting te gevenm
door cursussen te verzorgen op de Academie voor Wetgeving
of door lezingen te geven zoals deze. Daar is op zich niks mis mee,
maar dat is natuurlijk wel de cognitieve route. Het nog eens
een keer uitleggen is niet genoeg, want: weten is niet voldoende,
weten is nog geen doen. Waar je ook over na moet denken, en dat is
de portee van mijn verhaal, is hoe je de keuze-architectuur
en de omgeving en de structuur van de omgeving waar het binnen zijn
werk moet doen, hoe kun je die nou zo inrichten dat hun mentale lasten
minder worden en dat ze eigenlijk als vanzelf die aandacht voor dat
doenvermogen en voor die doenlijkheid van wetgeving meenemen
in hun werk. Hoe kun je hun een steuntje in de rug geven zodat
ze eigenlijk die verleidingen of die klassieke reflex kunnen
weerstaan en eigenlijk als vanzelf worden meegenomen in de goede
richting? Wij hebben daarover wat gesprekken gevoerd met
de praktijkmensen bij JenV, de vakdepartementen nog bij de Raad
van State, en sommigen daarvan zien jullie ook af en toe gequote worden
in deze video. En op basis van die gesprekken en op basis van
de inzichten, de gedragswetenschappelijke inzichten
uit ons rapport hebben we een aantal lessen geformuleerd die
ik met jullie door wil lopen. De eerste les is: wees er vroeg bij
met aandacht voor doenvermogen. Aan het begin van een wetgevingstraject
is er nog mentale en ook niet onbelangrijk, ook politieke ruimte
om aandacht te besteden aan de ervaringen van burgers. Wanneer dat
doenvermogen pas aan het eind van het traject aan de orde komt,
dan zijn de kaarten vaak al geschud. En dan is er nog heel
weinig mentale en politieke ruimte om de zaken te veranderen.
Daarom moet aandacht voor doenvermogen al in de startnotitie
aan de orde worden gesteld, helemaal aan het begin van
het traject. En niet als een soort laatste check worden gedaan. Als
je op tijd begint en je gaat na, je probeert na te gaan hoe
je op een goeie manier je kunt aansluiten met het doenvermogen,
kan het ook best zijn dat je voor een ander instrument gaat kiezen
voor het maken van beleid en niet voor wetgeving. Dus het is
belangrijk dat je op tijd zorgt dat je aandacht besteed aan
het onderwerp, dat je daar onderzoek naar doet. En niet pas
op het moment dat een wetgevingsjurist al aan de slag
moet met wetgeving. Een bijkomend voordeel van zo'n vroege inzet is
dat... De doenvermogentoets Een onderzoek naar doenvermogen kost
tijd en het kost ook tijd om dat te verwerken. En aan het begin van
het traject is die tijd en is die ruimte er nog. Bovendien kun
je door aan het begin van een traject al aandacht
voor het doenvermogen te vragen, ook de wetgevingsjuristen meer
in control maken. Als je dat pas aan het eind doet, dan heeft
de wetgevingsjurist weer de klassieke rol van de nee-zegger.
Die zegt: ja, maar er had een doenvermogentoets worden gedaan.
En dan is daar vaak geen ruimte voor. En dan krijgt jurist
de de hele vervelende rol om nee te moeten zeggen. Doe
een doenvermogentoets aan het begin, dan kunnen
wetgevingsjuristen als vanzelf in positie worden gebracht. De tweede
les is: maak de doenvermogentoets vanzelfsprekend
door de gedragswetenschappelijke toetst dezelfde status te geven als
de financieel-economische en juridische toets, wordt het ook
een vanzelfsprekend onderdeel van het wetgevingsproces. En dat geeft
je ook als wetgevingsjurist, of als beleidsmaker, een steun in de rug
tegenover bewindslieden of tegenover de Tweede Kamer.
Het wordt vanzelfsprekend dat het erbij hoort. Er zijn op dat punt al
stappen genomen. Een eerste stap is nu dat het onderdeel is geworden
van de IAK en ook van de schrijfwijze
voor de voor de memorie van Toelichting. Maar je zou nog verder
kunnen gaan. Een voorbeeld daarvan is bijvoorbeeld:
de staatssecretarissen voor Belastingzaken die hebben toegezegd
aan de Kamer dat aandacht voor doenvermogen een onderdeel gaat
worden van de contourennota en van de routekaart voor een alternatief
toeslagenstelsel. Dan wordt het vanzelfsprekend en dan is
het eigenlijk ook... Hoef je er ook niet meer over te beginnen.
De derde les is: werk met standaardopties.
Uit gedragswetenschappelijk onderzoek weten we dat vaste
routines, standaard opties, defaults, helpen om de mentale
lasten van burgers te verminderen, en datzelfde geldt ook
voor wetgevingsjuristen. Als er een aantal vaste handvatten beschikbaar
zijn waar ze op terug kunnen vallen bij het maken van wetgeving,
dan wordt het veel makkelijker om aandacht te besteden aan die
doenlijkheid van wetgeving. En als WRR hebben we geprobeerd om ook
een klein duwtje in de rug te geven. We hebben onlangs
een brochure uitgebracht die heet 'doenvermogen: van toetsen naar
tools' waarin we een aantal van die handvatten aanbieden. Dat hebben
we gedaan op basis van een aantal sessies rondom het ontwerp van
de nieuwe Wet op de Rechtsbijstand. En op basis van gesprekken met
praktijkmensen kun je in die brochure een reeks van goede
voorbeelden vinden en een reeks van standaard voorbeelden en opties die
je kunt gebruiken en bij het aandacht besteden aan
de doenlijkheid van wetgeving. De vierde les is: biedt
een ondersteunende infrastructuur aan. Het helpt wetgevingsjuristen,
wanneer er ondersteuning beschikbaar, is om aandacht
te besteden aan die doenlijkheid. Gedragsanalyse,
zo'n doenvermogentoets, dat is een vak apart. Dat doe je er als
wetgevingsjurist niet zomaar even bij. Wat daar weer bij zou helpen,
denk ik, is dat er op een departement gewoon een gedragsteam
is met deskundigen die je kan inschakelen, dat je even kan
vragen: goh denk even met mij mee. Kan ik een klantreis maken of kan
ik een burgerpanel inschakelen om even te kijken hoe we dit het beste
kunnen regelen? Kun je even meedenken over de vormgeving van
die regels? Ja, dat soort dingen. Aardig is ook hier om te melden dat
de Belastingdienst inmiddels daarin vooroploopt. De staatssecretarissen
hebben aangekondigd dat ze hun toolbox doenvermogen gaan
ontwikkelen, die beschikbaar zijn voor belastingwetgeving. En daarin
zitten standaardmethoden als gedragsanalyse,
stakeholdersonderzoek, burgerpanels, veldexperimenten,
internetconsultaties, focusgroepen, enquetes en interviews. Een hele
box vol die kant en klaar is, zodat je als wetgevingsjurist eigenlijk
daar gewoon af en toe wat tools uit kan halen en niet zelf het wiel
hoeft uit te vinden. De vijfde les is: heb aandacht voor de stapeling
van mentale lasten. Net als burgers hebben wetgevingsjuristen soms
te maken met een optelsom van lasten, een samenloop van mentale
lasten, en we weten uit onderzoek dat er grenzen zijn aan wat
je geest aan kan. Als die mentale belasting te groot wordt, dan loopt
dat doenvermogen terug. En dat geldt voor gewone mensen, dat geldt
ook voor wetgevingsjuristen. En daarom is het verstandig als
leidinggevende om in kaart te brengen of er sprake is van
stapeling van lasten. Het zij in een traject, het zij bij
individuen, en probeer die lasten dan te reduceren.
Bijvoorbeeld doordat je taken verdeeld of dat je op sommige
momenten extra mankracht aanbiedt zodat die lasten gedeeld
en gereduceerd kunnen worden. De zesde en laatste les is: begin met
kleine stapjes en kleine succeservaringen. Het begint met
kleine stapjes legt de lat niet zo hoog dat falen eigenlijk in feite
zit ingebakken, omdat je in één keer een grote sprong moet maken.
Onderzoek naar self-efficiency, naar het geloof in eigen kunnen,
laat zien dat het helpt als je kleine succeservaringen hebt.
Kleine succeservaringen vergroten dat geloof in dat gevoel dat
je het kan. En dat geldt voor gewone mensen, en dat geldt ook
voor wetgevingsjuristen. En daarbij kunnen andere partijen ook
behulpzaam zijn. JenV kan bijvoorbeeld, in de rijksbrede
wetgevingstoets, kan een aantal best practices elk jaar naar voren
halen. Dat zijn ook mooie schouderklopjes
voor de wetgevingsjuristen die die kleine successen ook hebben
behaald. En datzelfde geldt eigenlijk ook voor de Raad van
State, voor de Tweede Kamer. Ook zij zouden een rol kunnen spelen
door af en toe die succeservaringen te benoemen en daarmee ook
te delen. En dat is ook belangrijk voor het draagvlak van dit soort
benaderingen. Want dan kan de politieke leiding,
de bewindslieden, of kan de Tweede Kamer ook zien dat dit echt werkt
en dat het helpt. En daarmee geeft het ook meer ruimte en legitimiteit
aan deze aanpak voor wetgevingsjuristen. Als je wil dat
die organisatie daar meer aandacht aan gaat besteden, kan het helpen
als er druk is, van binnenuit of van buitenaf, om dat beter
te organiseren. Dus dan helpt het bijvoorbeeld als hun SG dat
onderwerp telkens op de agenda zet. Intern maar ook extern
op congressen en dat soort dingen. Maar het helpt ook als bijvoorbeeld
de Raad van State kritisch daarop toeziet of als de Eerste Kamer
kritisch blijft. De Tweede Kamer vragen stelt, een Ombudsman daar
heel erg op let. Dat helpt ook altijd om binnen zo'n departement
dat beter te organiseren. Daar zijn we dus nu mee bezig om te kijken
hoe we dat in onze advisering kunnen realiseren. Ik denk dat
het ook inderdaad goed is... We zijn soms kritisch, dat we af
en toe ook eens een positief geluid laten horen over wat wel goed is.
Daar zijn we een beetje mee aan het trainen en ik denk dat dat ook
op dit terrein goed zou zijn. Wat een goed voorbeeld is, is
een wetsvoorstel wat de eindstreep niet heeft gehaald
over de kinderopvangtoeslag. En wat daar goed aan was dat is dat uit
de toelichting bleek dat ze gekeken hadden naar het aantal handelingen
die ouders zouden moeten moeten verrichten om die
kinderopvangtoeslag te krijgen. En men heeft heel veel moeite gedaan
om het aantal handelingen terug te brengen, zodat het voor ouders
eenvoudiger werd om aan de eisen te voldoen. Tot zover een zestal
lessen. Dames en heren, ik kom tot een afronding. Laten we even
teruggaan naar dat doenvermogen van de wetgever waar ik mee begonnen
ben. Dat doenvermogen van de wetgever is niet een simpele
optelsom van het doenvermogen van individuele wetgevingsjuristen.
Hoe zij zich gedragen, hangt immers ook af van de bredere inbedding
in bestuurlijke processen. Het vergroten van het doenvermogen van
de wetgever vraagt ook aandacht voor bestuurlijke processen.
In het bedrijfsleven is de laatste jaren bijvoorbeeld veel aandacht
voor UX-design, dat wil zeggen ontwerpen waarbij de ervaringen van
gebruikers, user-experience, worden meegenomen. Maar daar bovenop is
de laatste tijd extra aandacht gekomen van wat er ook wel heet:
service-design. En daarbij gaat het erom dat die aandacht
voor de ervaringen van gebruiken een vast onderdeel worden van alle
processen die leiden tot producten of tot diensten. Dat ze niet meer
aan het eind nog eens even naar die user-experience kijken, maar dat
ze eigenlijk in al het werk, al vanaf de eerste stap van
een ontwerp, worden die gebruikerservaringen tot richtsnoer
genomen. En dat is iets wat eigenlijk ook bij de overheid
en bij wetgeving zou moeten op de lange termijn. De hele organisatie
van het proces van beleid en regelgeving, daar zou eigenlijk die
gebruikerservaring een standaard en vast onderdeel moeten zijn. En dat
heeft als belangrijk voordeel dat we bij aandacht voor doenlijkheid
niet meer afhankelijk zijn van de goede bedoelingen
en het doenvermogen van individuele wetgevingsjuristen. Dat is dan niet
meer belangrijk, want dan is het eigenlijk al vanzelf onderdeel van
het werk geworden, en dan hoef je daar niet meer op de vertrouwen.
Dat is een hele mooie agenda voor de toekomst. Hoe ga je de overheid
op zo'n manier anders organiseren. Maar dat lijkt me iets te veel
voor vanmiddag. Dat is een hele mooie agenda, misschien vooral
voor de Vereniging voor Bestuurskunde en wat minder
voor de Vereniging voor Bestuursrecht. Ik dank u voor uw
aandacht.
*Muziek speelt*
*Muziek stopt*